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休閑農業的用地問題是眾多休閑農業投資者非常關心的問題，而且也是個老大難題，好多年
了，一直都未改變，而且政策還有愈演愈烈之勢，致使很多有意投資休閑農業的朋友也在觀
望。為幫助有意向投資休閑農業的朋友，今天，亮眼辯景就給大家梳理一下休閑農業中用地
有哪些限制？如何規避這些限制？不是所有的土地都可以用來做休閑農業用地的，對于農村
休閑農業用地還是有限制的。

一、哪些地可以作為休閑農業用地？
1、農民自有住宅，閑置宅基地
在休閑農業園區中常常存在一些村落，開發者的慣性思維常常是將這些破舊的房子拆掉重
建，而不是根據現有的基礎進行改造和裝修。殊不知這不僅破壞了鄉村田野的原始風味，而
且也在無形中增加了開發者進行酒店住宿土地審批難度和建設成本。
《農業部等11 部門關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》中明確規定
支持農民發展農家樂，閑置宅基地整理結余的建設用地可用于休閑農業，因此在進行休閑農
業開發建設中要充分利用農民自有住宅、閑置宅基地。
2、農村集體建設用地
農村建設用地是指鄉(鎮)村建設用地，鄉(鎮)村建設用地是指鄉(鎮)村集體經濟組織和農村個
人投資或集資，進行各項非農業建設所使用的土地。
主要包括：鄉(鎮)村公益事業用地和公共設施用地，以及農村居民住宅用地。農村集體建設
用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。
3、四荒地
“四荒地”是農村較豐富的土地資源，包括依法歸我國農民集體使用的“四荒地”和農民集
體經濟組織所有的“四荒地”，具體為荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用的土地，屬于現行
經濟環境中未得到充分、合理、有效利用的土地。“四荒”使用權承包、租賃或拍賣的期限
最長不得超過 50年。
2016 年中央一號文件以及《農業部等 11部門關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農
業發展的通知》中鼓勵利用“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)發展休閑農業，對中西部
少數民族地區和集中連片特困地區利用“四荒地”發展休閑農業，其建設用地指標給予傾斜。
4、城鄉建設用地增減掛鉤
城鄉建設用地增減掛鉤是指休閑農業項目建設確有必要占用耕地時先行在異地墾地，數量和
質量驗收合格后，再用作建設用地。
轉換方式，具體政策通過制定相應的法規來規范。如：數量上——異地墾地與當地占地面
積之比，可根據不同情況，分別為3 倍、4倍、5倍；質量上——保證新墾地總產量大于所
占地原產量。
異地可以是本鄉鎮、本區縣，經國家相關主管部門批準也可跨省區實施。這應該是既保證
18億畝耕地只增不減，又保證必要的建設用地供應。當然還有許多具體政策要進一步研究，
比如墾地與生態保護的問題、操作中的管理監督問題等。

二、休閑農業用地有哪些限制?
1、不得占用基本農田
基本農田俗稱“吃飯田”、“保命田”，其重要程度不言而喻。對于基本農田有五不準：
(1)不準占用基本農田進行植樹造林、發展林果業和搞林糧間作以及超標準建設農田林網；
(2)不準以農業結構調整為名,在基本農田內挖塘養魚、建設用于畜禽養殖的建筑物等嚴重破
壞耕作層的生產經營活動；
(3)不準違法占用基本農田進行綠色通道和城市綠化隔離帶建設；
(4)不準以退耕還林為名違反土地利用總體規劃,將基本農田納入退耕范圍；
(5)不準非農建設項目占用基本農田(法律規定的國家重點建設項目除外)。
因此在進行休閑農業開發中必須弄清楚其是否占有基本農田。
2、不得超越土地利用規劃
各地區國土資源部門都會制定土地利用總體規劃，規劃會規定土地用途，明確土地使用條件，
土地所有者和使用者必須嚴格按照規劃確定的用途和條件使用土地;此外還會確定土地利用
年度計劃，對年度內新增建設用地量，土地開發整理補充耕地量和耕地保有量等做出具體安
排。
休閑農業開發必須要明確當地土地規劃中其園區所占土地的用途，符合規劃使用條件的要積
極爭取土地建設使用指標，以滿足休閑農業園區對建設用地的要求。
3、嚴禁擴大設施農業用地范圍
以農業為依托的休閑觀光等用地須按建設用地進行管理。以農業為依托的休閑觀光度假場
所、各類莊園、酒莊、農家樂，以及各類農業園區中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大
型停車場、工廠化農產品加工、展銷等用地，必須依法依規按建設用地進行管理，而非按農
用地管理。
進行建設用地進行管理就必然涉及農用地轉用審批手續，農業設施興建之前為耕地的，非農
建設單位還應依法履行耕地占補平衡義務。這在無形中既增加了休閑農業開發建設成本，而
且也使得農業休閑開發變得更為復雜，甚至會使部分休閑農業夭折。

三、如何規避這些用地限制？
在休閑農業開發中大致存在六種方式來規避休閑農業用地限制。
1、用設施農用地的名義直接進行餐飲住宿的建設;
2、 以建設臨時生產用房名義進行修建;
3、修建水泥柱，將建筑物騰空，以滿足不破壞耕作層的要求;
4、修建木屋或鋼架房，即使查處也能低成本拆除;
5、建設溫室大棚生態餐廳;
6、用可移動的集裝箱和房車進行餐飲住宿活動。
以上方式打起了政策的“擦邊球”，用以規避土地監管，但這些方式都碰觸了土地使用政策
的紅線，根本就無法規避休閑農業用地的限制，因此存在著很大不確定性和風險。亮眼辯景
認為其實最合法安全的方法就是通過立項審批，申請建設用地，但這也是最困難的方法，拿
地費用也相對很高。

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